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17 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Justiça do Amapá TJ-AP - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE : ADI 00013591020128030000 AP - Inteiro Teor

há 7 anos
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Inteiro Teor

Acórdão Nº: 33848

Processo Nº: 0001359-10.2012.8.03.0000

Relator: Desembargador LUIZ CARLOS

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

Ementa

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE EMENDA À LEI ORGÂNICA EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. DISPOSITIVO REPETIDO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAÇ. POSSIBILIDADE. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO PARAGRÁFO ÚNICO DO ART. 13 DA CE. INTERSTÍCIO DE 10 (DEZ) DIAS ENTRE OS DOIS TURNOS DE VOTAÇÃO RESPEITADOS. EMENDA VOTADA EM REGIME DE URGÊNCIA. 1) Consoante precedentes do STF, bem como o art. 125, § 2º da CRFB/88, é perfeitamente cabível o controle concentrado, medianteação direta de inconstitucionalidade, no Tribunal de Justiça estadual, que tem por objeto lei municipal frente à Constituição estadual, reproduzindo esta norma de reprodução obrigatória.2) O interstício de 10 (dez) dias entre os dois turnos de votação pertinente à Emenda à Lei Orgânica, previsto no parágrafo único do art. 13 da CE, não pode ter sua contagem de cunho processual, mormente em função da interpretação restritiva aplicada a tal norma constitucional.3) O regime de urgência justificada, em decorrência da proximidade do pleito eleitoral, pleiteado nos moldes do art. 79, inciso II, do Regimento Interno da Câmara Municipal, torna necessária apenas a obediência das formalidades previstas nos incisos I e II,do § 1º, do art. 79, consubstanciadas na distribuição avulsa aos Vereadores e no quorum para deliberação.4) Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.

Acórdão

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos oTRIBUNAL PLENO doEGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO AMAPÁ, à unanimidade, rejeitando as preliminares de impossibilidade jurídica do pedido e de ausência de interesse de agir, conheceu da Ação Direta de Inconstitucionalidade. No mérito, pelo mesmoquorum, julgou-o improcedente, nos termos do voto proferido pelo Relator.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Senhores Desembargadores:MÁRIO GURTYEV (Presidente e 4º Vogal),LUIZ CARLOS (Relator), Juiz convocadoMÁRIO MAZUREK (1º Vogal) e Desembargadores:RAIMUNDO VALES (2º Vogal),AGOSTINO SILVÉRIO (3º Vogal),GILBERTO PINHEIRO (5º Vogal), Juiz convocadoDÉCIO RUFINO (6º Vogal)

Macapá (AP), 05 de dezembro de 2012.

Teor do Ato

RELATÓRIO

A PROCURADORA GERAL DE JUSTIÇA, Ivana Lúcia Franco Cei,ingressou com a presenteAção Direta de Inconstitucionalidade,com pedido de liminar,aduzindo, em síntese, que a Emenda nº 04/2012 à Lei Orgânica do Município de Macapá, que alterou o seu respectivo número de vereadores, padece de vício formal, por violar o art. 29,caput, da Constituição Federal, dispositivo de repetição obrigatória, previsto no parágrafo único do art. 13 da Constituição Estadual.

Em sua inicial, após ressaltar a possibilidade do controle concentrado em questão, narrou que os dispositivos tidos por violados estabelecem que a Lei Orgânica do Município deve ser votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, o qual não teria sido respeitado, eis que o primeiro turno se deu em 12 de junho, e, o segundo, no dia 22 do mesmo mês.

Argumentou que o lapso alhures mencionado teria cunho procedimental, de sorte que o segundo turno de votação somente poderia ocorrer a partir do dia 23 de junho do corrente ano.

Asseverou, ainda, que o processo legislativo da norma guerreada não teria obedecido aos §§ 1º e 3º do art. 76 do Regimento Interno daquela Casa de Leis, eis que a proposta da emenda teria sido incluída, votada e aprovada na mesma reunião, sem passar, inclusive, pelo crivo da Comissão de Constituição, Justiça e Redação.

Ao final, requereu a procedência da presente ação, para declarar a inconstitucionalidade formal da Emenda nº 04/2012 à Lei Orgânica do Município de Macapá.

Instruiu os autos com os documentos de fls. 14/55.

Em decisão de fls. 38/40, neguei o pleito liminar deduzido na inicial, por não vislumbrar os requisitos para a sua concessão.

A Câmara Municipal de Macapá, por meio de seu Presidente, em manifestação de fls. 42/45, suscitando a preliminar de impossibilidade jurídica do pedido, afirmou que não caberia aos tribunais de Justiça Estaduais e nem mesmo ao STF a apreciação da presente ação, pois não lhes competiria julgar a inconstitucionalidade de lei municipal, em face a Constituição Federal.

Aduziu que, por força do art. 29,caput, e inciso IV da Lei Orgânica Municipal e art. 29-A da CF, a fixação do número de vagas de vereadores seria da competência de suas respectivas Câmaras Municipais. Por fim, disse que o processo legislativo da norma guerreada não conteria vícios formais, pois além de ter ocorrido o cumprimento do interstício mínimo exigido, a tramitação da emenda teria seguido o rito de urgência, o que dispensaria maiores formalidades, motivo pelo qual requereu o acolhimento preliminar arguida e, no mérito, pela improcedência do feito.

Por sua vez, o Município de Macapá, por intermédio de seu Procurador-Geral às fl. 56/60, após invocar a preliminar de impossibilidade jurídica do pedido, levantou a preliminar de ausência de interesse de agir, pois apesar de a aprovação da emenda ter ocorrido em junho/2012, a autora somente interpôs a presente ação em setembro/2012, nas vésperas do pleito eleitoral. No mérito, afirmando que o processo legislativo da emenda combatida teria obedecido todas as formalidades legais, pugnou pela improcedência da ação.

Às fls. 87/93, a d. Procuradoria de Justiça, refutando as preliminares invocadas, opinou pelo conhecimento da ação e, no mérito, pela declaração da inconstitucionalidade formal da Emenda 04/2012 à Lei Orgânica do Município de Macapá, por afronta ao interstício de 10 (dez) dias já discorrido.

É o relatório.

VOTOS

ADMISSIBILIDADE

PRELIMINAR DE CARÊNCIA DA AÇÃO - IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO E AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR.

O Excelentíssimo Senhor Desembargador LUIZ CARLOS (Relator) - Senhor Presidente. Senhora Procuradora de Justiça. Ilustres Pares. Passo a examinar a argüição de carência de ação, consubstanciada na alegação de impossibilidade jurídica do pedido e de ausência de interesse de agir.

A Câmara dos Vereadores e o Município de Macapá sustentaram que a pretensão em análise seria juridicamente impossível, sob o argumento de que é incabível o controle concentrado de constitucionalidade de norma municipal em face da Constituição Federal, ressaltando para tanto que o dispositivo que prevê o número de vereadores não é de repetição obrigatória.

Consoante o relatado, a autora pretende a declaração da inconstitucionalidade da Emenda nº 04/2012 à Lei Orgânica do Município de Macapá, que alterou o seu respectivo número de vereadores, pois o seu processo legislativo não teria observado o interstício mínimo de dez dias entre os dois turnos de votação, regra prevista no parágrafo único do art. 13 da Constituição Estadual, o qual dispõe o seguinte:

Parágrafo único. A Lei Orgânica do Município será votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará.

Portanto, o paradigma constitucional não é aquele que prevê o quantitativo de vereadores, mas sim a norma que define o procedimento legislativo da Lei Orgânica do Município, a qual é prevista na Constituição Estadual e, também, na Constituição Federal, em seu art. 29,caput.

Nesse rumo, destaco que o art. 125, § 2º da CRFB/88, por sua vez, estabelece que caberá aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, sendo, portanto, da competência do Tribunal de Justiça local o julgamento da respectiva ação direta de inconstitucionalidade.

Desse modo, é perfeitamente possível a pretensão ora perquirida. No mesmo sentido, vejamos as lições de Pedro Lenza, em sua obra Direito Constitucional Esquematizado (2008, p. 182/183):

(...) Ou seja, cada Estado criará o seu sistema de controle concentrado de constitucionalidade, mas agora de lei ou ato normativo estadual ou municipal que contrariarem a Constituição do aludido Estado-membro. Quem terá competência para o julgamento será o Tribunal de Justiça do Estado.

Na mesma obra, o autor ainda discorre acerca da possibilidade de controle concentrado de lei municipal em face de dispositivo da Constituição Estadual repetido da Constituição Federal:

Em caso de haver repetição da norma da CF pela CE (normas repetidas), o entendimento é de que, apesar de incabível o controle de constitucionalidade concentrado pelo STF (da lei ou ato normativo municipal tendo por paradigma de confronto a CF), será perfeitamente possível a realização do controle concentrado perante o TJ local, confrontando-se a lei municipal em face da CE que repetiu a norma da CF, mesmo em caso de norma da CE de repetição obrigatória e redação idêntica à norma da CF (cf. STF, Rcl 383-SP, REMC 16.390-AL e Rcl 386-8/SC, rel. Min. Octavio Gallotti).

Vejamos, ainda, a jurisprudência da Corte Maior:

CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEI MUNICIPAL FRENTE À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. CABIMENTO DA AÇÃO DIRETA E DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO: EFEITO SUSPENSIVO. I. -Cabimento da ação direta de inconstitucionalidade, no Tribunal de Justiça estadual, que tem por objeto lei municipal frente à Constituição estadual, reproduzindo esta norma de reprodução obrigatória. Cabimento do recurso extraordinário. II. - Precedentes do STF: Rcl 383/SP, Moreira Alves p/ o acórdão, "DJ" de 21.5.93; RE 190.985/SC, Néri da Silveira, Plenário; RREE 182.576/SP e 191.273/SP, Velloso, 2ª T. III. - Recurso extraordinário: efeito suspensivo: deferimento: ocorrência dos requisitos do fumus boni juris e do periculum in mora. IV. - Decisão do Relator referendada pelo Plenário. Agravo não conhecido. (STF, Pet 2788 AgR, Relator (a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 24/10/2002, DJ 31-10-2003 PP-00014 EMENT VOL-02130-02 PP-00253).

Daí, não merece acolhida a argüição de impossibilidade jurídica do pedido.

No que tange à preliminar de ausência de interesse de agir, argüida pelo Município de Macapá, destaco que transcurso de tempo não elide a possibilidade de ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade, pois o pretenso vício de inconstitucionalidade não se convalida com o tempo, sendo o presente meio adequado, útil e necessário para o alcance da pretensão autoral.

Destarte, com tais fundamentos rejeito as preliminares suscitadas, e, presentes os demais pressupostos de admissibilidade, conheço ação.

O Excelentíssimo Senhor Juiz convocado MÁRIO MAZUREK (1º Vogal) -Eu acompanho o Relator.

O Excelentíssimo Senhor Desembargador RAIMUNDO VALES (2º Vogal) -É cediço que as Casas de Leis, de qualquer esfera, na elaboração dos atos legislativos, estão necessariamente vinculadas ao modelo jurídico que, fundado no texto constitucional, condiciona a atividade legiferante desses órgãos da soberania do Estado.

Segundo a doutrina, "a inobservância das normas constitucionais de processo legislativo têm como conseqüência a inconstitucionalidade formal da lei ou ato produzido, possibilitando pleno controle repressivo de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário, tanto pelo método difuso, quanto pelo método concentrado". (Direito Constitucional, Alexandre de Moraes, 3ª ed., Editora Atlas, pág. 487, 1998 - g. n.)

Como se vê, o desrespeito aos esquemas rituais rigidamente impostos gera a invalidade formal dos atos praticados pelo Poder Legislativo, já que, em tema de processo de formação das leis não há espaço para o arbítrio institucional do Poder Legislativo.

Havendo, assim, ofensa aoprocedimento constitucional de produção das leis (arts. 59 a 69 da CF), torna-se possível a provocação do Poder Judiciário para que seja realizado o controle de constitucionalidade da norma inquinada, tanto no método concentrado como no método difuso, este último em via de defesa ou exceção.

Conheço, portanto, da ação de inconstitucionalidade proposta pela Procuradoria-Geral do Ministério Público do Amapá.

O Excelentíssimo Senhor Desembargador AGOSTINO SILVÉRIO (3º Vogal) -Eu acompanho.

O Excelentíssimo Senhor Desembargador MÁRIO GURTYEV (Presidente e 4º Vogal) -- Preclaros pares. Senhora Procuradora. Como é por demais sabido, um pedido deduzido em Juízo somente se enquadra no conceito de pleito juridicamente impossível e, portanto, de apreciação inadmissível, quando se choca afrontosamente com preceitos do ordenamento jurídico. Destarte, somente nessa hipótese é que fica vedado pronunciamento jurisdicional meritório sobre a pretensão aduzida na exordial. E vício dessa ordem não ocorre no caso concreto, uma vez que a pretensão da autora de ver declarada a inconstitucionalidade da Emenda nº 004/2012 à Lei Orgânica do Município de Macapá não afronta nenhum preceito de nossa ordem jurídica.

Na verdade, o que a ré sustenta equivocadamente,in casu, não é a ausência da mencionada condição da ação, e sim, de um pressuposto processual de validade, qual seja, a incompetência desta Corte para processar e julgar a presente ação direta de inconstitucionalidade, vício esse que, evidentemente, também não ocorre, haja vista que a atual jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tornou-se firme no sentido de que compete aos Tribunais de Justiça analisarem, em sede de controle concentrado, a inconstitucionalidade de leis municipais frente a normas da Constituição Estadual que reproduzam dispositivos da Constituição Federal, tal como acontece na espécie em exame.

Destarte, seja porque o pleito da autora se revela juridicamente possível, seja porque a competência desta Corte resulta da nova orientação do Pretório Excelso, impõe-se a rejeição da preliminar.

Também não deve prosperar a prefacial suscitada pelo Município de Macapá, de ausência de interesse de agir, uma vez que a circunstância da autora haver ajuizado a presente ADI quase quatro meses depois da aprovação da emenda constitucional inquinada de inconstitucional não configura falta dessa condição da ação, o que é suficiente para autorizar a rejeição também dessa preliminar.

Primeiro, porque, como é de conhecimento comezinho, os textos inconstitucionais não se convalidam pelo simples decurso do tempo. Aliás, por isso mesmo é que a ação direta de inconstitucionalidade não se sujeita a qualquer prazo de natureza prescricional ou decadencial. Segundo, porque o simples fato da autora haver se convencido da existência do defeito de inconstitucionalidade da emenda à Lei Orgânica do Município já é suficiente para caracterizar sua necessidade e, portanto, seu interesse de pleitear a declaração desse vício pelo Juízo competente. Finalmente, porque a ação direta de inconstitucionalidade em questão é via adequada para tal fim impõe-se mesmo a rejeição da preliminar de falta de interesse processual.

Assim, rejeitando as prejudiciais retro comentadas, conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade.

O Excelentíssimo Senhor Desembargador GILBERTO PINHEIRO (5º Vogal) -Eu também entendo que a competência neste caso de lei municipal é nossa. Por isso, rejeito ambas as preliminares e conheço.

O Excelentíssimo Senhor Juiz convocado DÉCIO RUFINO (6º Vogal) -Eu também rejeito e conheço.

MÉRITO

O Excelentíssimo Senhor Desembargador LUIZ CARLÇOS (Relator) - O ordenamento jurídico brasileiro possui mecanismos criados pelo legislador constituinte originário por meio dos quais os atos normativos ulteriores são controlados, isto é, é verificada a adequação daqueles aos preceitos dispostos da Carta Maior.

Assim, ao ajuizar a presente ação, a representante busca a declaração de que a norma impugnada padece de um vício congênito de cunho eminentemente formal (nomodinânico) objetivo que a coloca em descompasso com Constituição desse estado, devendo, portanto, ser afetada em seu plano da validade.

No caso dos autos, deve esta Corte apreciar se aEmenda nº 04/2012 à Lei Orgânica do Município de Macapáobedeceu ao devido processo legislativo, tendo em vista a alegação de que a sua elaboração não teria atentado à regra prevista no parágrafo único do art. 13 da Constituição Estadual, a qual estabelece a observância do interstício mínimo de 10 (dez) dias entre os dois turnos de votação pertinentes à Lei Orgânica do Município.

Pois bem.

Examinando os documentos acostados aos autos, verifiquei que a proposta da emenda ora impugnada deveria ter sido colocada em pauta naquela Casa de Leis em outras oportunidades anteriores, sendo que tal procedimento foi repetido em decorrência de pequenos erros materiais.

Sanadas as irregularidades alhures mencionadas, finalmente e às vésperas do pleito eleitoral, a proposta teve o seu primeiro turno de votação em 12 de junho de 2012 e o segundo turno em 22 de junho do mesmo ano.

Ora, por uma questão lógica, até mesmo de senso comum, é possível verificar que ao se apreciar tais datas há um período de 10 (dez) dias entre os dois turnos de votação, de sorte que não vislumbro a inconstitucionalidade suscitada.

Nesse diapasão, saliento que a Constituição Federal e a Constituição Estadual não determinam a contagem do interstício em questão como prazo processual, daí porque não há como acolher a pretensão autoral.

Isto ocorre porque a hermenêutica jurídica leciona que a interpretação constitucional deve ser restritiva, isto é, não cabe ao intérprete ampliar o sentido ou o alcance destas normas e, especialmente, aplicar regra de cunho processual civil àquelas.

Aliás, esse entendimento também já foi consignado pela Corte Eleitoral no Amapá, no voto do ali Juiz Raimundo Vales, nos autos do Processo Administrativo nº 0000072-77.2012.6.03.0000. Confira-se:

Quanto ao senão levantado pela senhora Procuradora Regional Eleitoral, relativamente à contagem de prazo do interstício entre as sessões, segundo o qual haveria de se comprovar o intervalo de dez dias entres as sessões, não se aplicando a regra da contagem de prazo na qual se exclui o termo de início e se inclui o termo final, entendo-o desproporcional e irrazoável, sob a ótica do princípio de que as normas restritivas devem ser interpretadas restritivamente.

Nesse diapasão, saliento, ainda, que o fundamento jurídico da pretensão autoral, consistente na contagem do interstício como prazo processual, padece de razoabilidade, em todas as suas acepções, seja como equidade, congruência ou equivalência. Explico.

Consoante as lições de Celso Antonio Bandeira de Melo (Curso de Direito Administrativo, 2004) a razoabilidade determina a obediência a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida pelo poder público.

Dessa forma, a inobservância de apenas um dia, analisada as circunstâncias do caso concreto, mormente no que tange à inclusão em pauta da proposta da emenda ora combatida por diversas vezes, não denota vício que extirpa da norma a sua validade. Tal conclusão é ainda mais patente ao se estudar a teleologia do dispositivo constitucional paradigma, isto é, a sua finalidade.

É que o interstício de 10 (dez) dias tem o fito de permitir a impugnação da proposta, bem como a sua melhor análise pelos parlamentares, sendo que, no tocante ao primeiro escopo, até o presente momento, não houve qualquer manifestação por quem de direito poderia fazê-lo. Já no que tange ao segundo, pelo tramitar da proposta, não verifico interesse da Câmara dos Vereadores em alongar o seu estudo.

O certo é que, já passado o pleito eleitoral, estamos diante de um contexto fático praticamente consolidado, de modo que, no meu sentir, ainda que fosse o caso de acolhimento do pedido autoral, caberia modular os efeitos da declaração pretendida, garantindo o direito dos candidatos já eleitos e, principalmente, a vontade popular deflagrada nas urnas.

Aliás, o próprio Supremo Tribunal Federal, ao declarar a inconstitucionalidade de norma que ampliou o número de vereadores que desrespeitou a regra da proporcionalidade populacional, determinou a manutenção dos parlamentares que haviam sido eleitos sob a égide daquela regra (STF, Pleno, RE 197917-SP, rel. Min. Maurício Côrrea, j. 24.03.2004, m.v., DJU 07.05.2004).

Dessa forma, não há que se falar em declaração de inconstitucionalidade pretendida.

Os demais argumentos autorais consistem na alegação de violação dos §§ 1º e 3º do art. 76 do Regimento Interno daquela Casa de Leis, pois a proposta da emenda teria sido incluída, votada e aprovada na mesma reunião, sem passar, inclusive, pelo crivo da Comissão de Constituição, Justiça e Redação. Vejamos os dispositivos:

Art. 76. Os projetos depois de protocolados pela Secretaria Legislativa serão incluídos no Expediente da reunião, para leitura e distribuição de cópias.(Res. 001/02)

§ 1ºApós a leitura dos projetos no Expediente e a distribuição das cópias, abrir-se-á prazo correspondente a duas reuniões ordinárias para apresentação de emendas ou substitutivos, quando couber, contando-se o prazo em dobro quando se tratar do Projeto de Lei das Diretrizes Orçamentárias do Plano Plurianual, Orçamento Anual e Prestação de Contas do Executivo, sendo triplicado o prazo quando se tratar de Projetos de Codificação e Estatutos.

(...)

§ 3º Terminado o prazo para apresentação de emendas,o projeto deverá ser distribuído imediatamente em primeiro lugar à Comissão de Constituição, Justiça e Redação, para dar parecer sobre o projeto juntamente com as emendas ou substitutivo porventura apresentados, analisando os aspectos legais e constitucionais e, em último, pela Comissão competente quanto ao mérito, quando for o caso.(Res. 004/09).

Ocorre que tal matéria não é pertinente aos vícios de inconstitucionalidade, objeto único admissível da presente ação, sendo inócua a sua apreciação.

Todavia, no intuito de elucidar a questão, saliento que a proposta de emenda estava em regime de urgência justificada, nos moldes do art. 79, inciso II, do mesmo regimento, tendo em vista a proximidade do pleito eleitoral, o que relativiza a regra contida nos dispositivos regimentais ao norte citados.

Nesse rumo, destaco que as regras de observância compulsória previstas nos incisos I e II,do § 1º, do art. 79, consubstanciadas na distribuição avulsa aos Vereadores e no quorum para deliberação, foram devidamente obedecidas.

De toda forma, como já discorrido, as pretensas irregularidades regimentais sopesadas em face da situação fática, da perspectiva razoável e proporcional, denota a imperiosidade da rejeição do pedido inicial, da mesma forma que a Suprema Corte procedeu no julgamento da Lei que criou o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade.

De mais a mais, a ampliação do número de vereadores do Município é matéria afeta à competência da Câmara, assim, uma vez respeitada as regras constitucionais, não cabe a essa Corte se imiscuir no âmbito das atribuições parlamentares.

Por fim, o certo é que não vislumbrei o desrespeito às normas regimentais, nem ao art. 29,caput, da Constituição Federal, dispositivo repetido no parágrafo único do art. 13 da Constituição Estadual, pois entendo ter sido observado o interstício de 10 (dez) dias entre os dois turnos de votação.

Destarte, à luz do exposto, julgo improcedente a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

É como voto.

O Excelentíssimo Senhor Juiz convocado MÁRIO MAZUREK (1º Vogal) -Senhor Presidente, as questões levantadas pela Ilustre Procuradora de Justiça, que, como disse o Desembargador Luiz Carlos, se mostra combativa, são relevantes, penso que isso deveria ser analisado, mas não pelo Judiciário, é uma questão de conveniência política, então, não há inconstitucionalidade porque a Constituição autorizou esse aumento de vereadores. Por isso9, eu acompanho o Relator.

O Excelentíssimo Senhor Desembargador RAIMUNDO VALES (2º Vogal) -Trata-se de ADI em face à Emenda nº 40/2012-CMM, publicada no Diário Oficial do Município de Macapá nº 2038, de 26/6/2012, que amplia o número de vereadores do Município de Macapá, aprovada com a seguinte redação:

“Art. 1º O art. 168, da Lei Orgânica do Município de Macapá, passa a viger com a seguinte redação:

‘Art. 168. A Câmara Municipal de Macapá compõe-se de vinte e três (23) vereadores.”

Segundo a Procuradoria Geral de Justiça autora, a nova regra padece de vício formal ao ferir o art. 29 da Constituição Federal [replicado no art. 13 da Constituição Estadual], visto que seu trâmite legal não obedeceu ao interstício obrigatório de 10 entre os dois turnos de votação para aprovação de Lei Orgânica Municipal.

Além disso, ferido também estaria o art. 76 do Regimento Interno da Câmara de Vereadores de Macapá, visto que a proposta de emenda fora incluída, votada e aprovada na mesma sessão, inclusive sem passar pelo crivo da Comissão de Constituição, Justiça e Redação.

Na linha da douta relatoria, penso que a ação não procede.

Como todos sabem, a Constituição disciplina tanto o modo de produção de leis e demais atos, por meio da definição de competências e procedimentos, como determina condutas a serem seguidas, enuncia valores a serem preservados, denotando sua dimensão substantiva. Assim, a inconstitucionalidade formal decorre da criação de um ato legislativo em desconformidade com normas de competência e os procedimentos estabelecidos para o seu devido ingresso no ordenamento. Nã por outro motivo, os vícios relativos à formalidade afetam o ato normativo sem atingir seu conteúdo, referindo-se aos procedimentos e pressupostos relativos às feições que formam a lei.

Ensina-nos Gilmar Mendes que “os vícios formais traduzem defeito de formação do ato normativo, pela inobservância de princípio de ordem técnica ou procedimental ou pela violação de regras de competência”. (In: BRANCO; COELHO; MENDES, 2010, p. 1170).

Paulo Bonavides explica sobre o controle formal:

“Confere ao órgão que o exerce a competência de examinar se as leis foram elaboradas de conformidade com a Constituição, se houve correta observância das formas estatuídas, se a regra normativa não fere uma competência deferida constitucionalmente a um dos poderes, enfim, se a obra do legislador ordinário não contravém preceitos constitucionais pertinentes à organização técnica dos poderes ou às relações horizontais e verticais desses poderes, bem como dos ordenamentos estatais respectivos, como sói acontecer nos sistemas de organização federativa do Estado”. (2003, p. 297).

Também sobre a inconstitucionalidade formal, Pedro Lenza distingue a dois tipos de vícios formais, que são o vício formal subjetivo e o vício formal objetivo. Explica o autor:

“(...) o vício formal subjetivo verifica-se na fase de iniciativa. Tomemos um exemplo: algumas leis são de iniciativa exclusiva (reservada) do Presidente da República como as que fixam ou modificam os efeitos da Forças Armadas, conforme o art. 61, § 1º, I, da CF/88 (...). Em hipótese contrária (ex.: um Deputado Federal dando início), estaremos diante de um vício formal subjetivo insanável, e a lei será inconstitucional.

(...) por seu turno, o vício formal objetivo será verificado nas demais fases do processo legislativo, posteriores à fase de iniciativa. Como exemplo citamos uma lei complementar sendo votada por um quorum de maioria relativa. Existe um vício formal objetivo, na medida em que a lei complementar, por força do art. 69 da CF/88, deveria ter sido aprovada por maioria absoluta”. (2011, p. 232).

Luís Roberto Barroso traz a seguinte classificação:

“A primeira possibilidade a se considerar, quanto ao vício de forma, é a denominada inconstitucionalidade orgânica, que se traduz na inobservância da regra de competência para a edição do ato (...). De outra parte, haverá inconstitucionalidade formal propriamente dita se determinada espécie normativa for produzida sem a observância do processo legislativo próprio”. (2006, 26-27).

Claro resta que a inconstitucionalidade formal faz referência ao erro na observância da competência ou nas regras relativas ao processo definido na Constituição

Já assentou o STF que a"inobservância dos esquemas rituais rigidamente impostos pela Carta Magna da República gera a invalidade formal dos atos legislativos editados pelo Poder Legislativo e permite que sobre essa eminente atividade jurídica do Parlamento possa instaurar-se o controle jurisdicional."(Tribunal Pleno, Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 574-0, Distrito Federal, VOTO do Ministro CELSO DE MELLO, 03/06/93, decisão unânime)

Analiso o caso concreto.

Não resta dúvida, municípios têm legitimidade para fixar o número de vereadores, respeitando o balizamento constitucional e a opção política do município.

Para o autor, contudo, apesar da competência legislativa e do correto instrumento [Emenda à Lei Orgânica Municipal] previsto na Constituição Federal para a alteração do número de vereadores de Macapá, a nova norma padeceria de inconstitucionalidade formal porque não teria observado o rigor da solenidade prevista no art. 29 da CF para votação e aprovação da proposta legislativa, ou seja, interstício de 10 dias entre as sessões de votação bem como a procedimentos previstos no Regimento Interno da Câmara de Vereadores de Macapá.

Sem dúvida, a alteração na lei orgânica do município é um procedimento especial e deve ser realizado nos termos estabelecidos pelo art. 29 da Constituição Federal [replicado na Constituição Estadual, pelo princípio da simetria]e pelo regimento interno da câmara de Vereadores.

O trâmite é o seguinte:

[1] a proposta de alteração da lei orgânica, quando for o caso, deve ser apresentada por um terço de vereadores.

[2] Após a publicação de seu conteúdo, com o consequente conhecimento dos vereadores, em sessão plenária, será constituída uma comissão especial para análise e emissão de parecer a respeito da proposição.

[3] Com o parecer exarado e publicado, a comissão especial extingue-se e a proposta de emenda à lei orgânica segue para a ordem do dia, para duas discussões e duas votações, observado, em ambas as votações, o quórum deliberativo da maioria qualificada (dois terços dos membros da câmara).

[4] Aprovada a proposição, segue para promulgação e publicação, sob a responsabilidade da mesa diretora da Câmara.

Frise-se que a tramitação da proposta de emenda à lei orgânica deve cumprir o devido processo legislativo acima, inclusive quanto aos prazos de publicação da matéria, sob pena de configurar hipótese de inconstitucionalidade formal, tal como estaria ocorrendo no caso, segundo o autor da ação.

Da análise do caso em julgamento, não vejo ocorrida a alegada inconstitucionalidade formal da norma atacada, por violação dos procedimentos acima e, por consequência, da regra insculpida no inciso IV do artigo 29 da Constituição Federal.

Em primeiro, a alteração do número de vereadores do Município de Macapá se deu através de ato normativo elaborado pela sua competente Casa de Leis Municipal, ato esse que desfruta dostatus de lei orgânica, votada em dois turnos eaprovada por dois terços dos membros da Câmara.

Quanto ao interstício de 10 dias entre os turnos de votação, entendo que a regra restou igualmente cumprida.

Ora, o primeiro turno da votação ocorreu em 12/06/2012. Por sua vez, a segunda votação ocorreu dez dias depois, em 22/06/2012.

Penso que, por tratar o art. 29 da Constituição Federal de regra restritiva, deve ela igualmente ser interpretada restritivamente, para assim dizer que dez dias são exatos dez dias contados da prática do primeiro ato solene de votação. Ou seja, se uma sessão ocorreu no dia 12/06, a segundo poderia ocorrer a partir do dia 22/06, porquanto dez dias depois da primeira. Ao que parece, o autor pretende aplicar ao caso concreto a regra processual da contagem de prazo na qual se exclui o termo de início e se inclui o termo final, o que não se pode admitir por importar em restrição maior que aquela imposta pela própria Constituição.

Mas não é só.Há de ser lembrado que, por três vezes, a Câmara Municipal de Macapá deflagrou o processo legislativo ora questionado e efetuou emendas à Lei Orgânica do Município de Macapá, (Emenda nº 32/2011, Emenda nº 038/2012 e por fim a Emenda nº 40/2012-CMM), todas com a mesma intenção legislativa de aumentar o número de assentos a serem ocupados pelos vereadores de Macapá na próxima legislatura, dentro dos limites máximos conforme encartados no inciso IV do art. 29 da Constituição Federal.

Mais do que em duas sessões exigidas pela Constituição Federal, a alteração da Lei Orgânica do Município de Macapá se operou após seis turno de votação [dois em cada emenda tentada]. Nisso foram não dez dias, mas pelo menos trinta dias entre as seis sessões que se realizou.

Demais disso, além da elaboração da lei em questão ter obedecido rigorosamente aos requisitos procedimentais que lhe são peculiares, é de ressaltar que, conforme as atas das sessões constantes dos autos, clara resta a manifestação da vontade da maioria dos que a aprovaram com seu voto, de sorte que é latente que a Câmara de Vereadores de Macapá legitimamente pretende a alteração do número de seus edis, tal como contido na redação final da lei aqui enfrentada pelo Ministério Público Estadual.

Neste contexto, se a fixação do número de vereadores expressa a vontade da Câmara Municipal, a quem compete promover a alteração à Lei Orgânica Municipal, e uma vez que cumpridas as formalidades exigidas pela Constituição Federal para a validade do ato, não compete ao Ministério Público autor nem mesmo ao Poder Judiciário modificar essa vontade por mero capricho ou por qualquer outro motivo que seja.

Assim, penso que o ato normativo atendeu ao rigor constitucional em sua solenidade, razão pela qual não há como ser considerado eivado de inconstitucional formal irremediável.

Pelo exposto, com o acréscimo dos argumentos acima, acompanho o relator para julgar improcedente a presente ação declaratória de inconstitucionalidade.

O Excelentíssimo Senhor Desembargador AGOSTINO SILVÉRIO (3º Vogal) -Senhor Presidente, também não vejo nenhuma afronta a Constituição, nenhuma irregularidade, nenhum vício formal e nem material e como a oportunidade e conveniência, como bem destacada, é critério do Poder Legislativo, do Administrador, não temos como entrar nessa seara e o desembargador relator, com muita propriedade, analisou todos os argumentos pontualmente do MP, rejeitando-os com base na lei. Portanto, senhor Presidente, eu acompanho o bem lançado voto do ilustre Relator.

O Excelentíssimo Senhor Desembargador MÁRIO GURTYEV (Presidente e 4º Vogal) -Estimados Pares. Senhora Procuradora-Geral de Justiça. O processo legislativo da Emenda nº 004/2012 à Lei Orgânica do Município de Macapá não padece mesmo de nenhuma inconstitucionalidade material ou formal.

Veja-se que o projeto da referida emenda foi votado em turnos. O primeiro realizado em 12.06.2012 e o segundo em 22.06.2012, ou seja, com o interstício mínimo de dez dias previsto no parágrafo único, do art. 13, da Constituição do Estado do Amapa, e no § 1º, do art. 195, da Lei Orgânica do Município de Macapá. E a contagem desse interstício, vale assinalar, não é feita excluindo-se o dia do começo e incluindo o do final, como sustenta a autora, haja vista que o texto constitucional - e o da referida lei orgânica - não tem previsão nesse sentido, de sorte que não se pode interpretá-los ampliativamente, como, aliás, bem observou o ilustre Relator. Portanto,in casu, o interstício mínimo deve mesmo ser contado na forma como se faz em relação aos prazos do direito material, ou seja, computando-se inclusive o dia do começo.

Assim, considerando que o interstício mínimo de dez dias entre as duas votações foi devidamente observado pela ré, não há mesmo porque se falar de inconstitucionalidade formal no tocante a esse aspecto.

É verdade que o projeto de emenda à Lei Orgânica em questão foi incluído, votado e aprovado na 29ª Reunião ocorrida em 12.06.2012, sem abertura do prazo de duas reuniões ordinárias para apresentação de emendas ou substitutivos. Também restou incontroverso que a referida proposição de emenda não foi submetida ao prévio parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Redação da Câmara Municipal.

No entanto, diversamente do alegado na exordial, essas particularidades também não configuram inconstitucionalidade formal por violação ao art. 76, §§ 1º e 3º, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Macapá, uma vez que, segundo se extrai dos autos, o projeto de emenda em exame tramitou sob o regime de urgência, razão pela qual foi imediatamente incluído na pauta da Ordem do Dia, para deliberação e votação, conforme, aliás, prevê expressamente o art. 80, do mesmo Regimento Interno.

Ademais, como mencionado no voto do Relator e bem esclarecido pelo Desembargador Raimundo Vales (3º Vogal), antes de ser votado e aprovado na 29ª Reunião ocorrida em 12.06.2012, o projeto de emenda à Lei Orgânica destinado a aumentar o número de Vereadores da Câmara Municipal de Macapá já havia sido submetido a outros dois procedimentos de votação, também em dois turnos e com interstícios de dez dias, cujos textos legais resultantes de tais votações não foram registrados pelo Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Amapá, por terem apresentado graves vícios redacionais.

Logo, forçosa é a conclusão de que a matéria em exame foi amplamente discutida e debatida pelos Vereadores, de sorte que a circunstância de não haver sido oportunizado o prazo para apresentação de emendas na terceira e última votação não configura mesmo vício de ilegalidade e, muito menos, de inconstitucionalidade.

Também não merece prosperar a alegação de que do aumento do número de Vereadores resultará prejuízos ao erário e prejudicará as finanças do Poder Legislativo Municipal, tendo em vista que o total das despesas da Câmara Municipal, já incluindo os subsídios dos vereadores, não poderá ultrapassar os limites definidos no art. 29-A,caput, inc. III e § 1º, da Constituição da República.

Finalmente, convém assinalar que o limite máximo de vinte e três vereadores nas Câmaras de Municípios com mais de trezentos mil e de até quatrocentos e cinquenta mil habitantes é expressamente previsto pelo art. 29, inc. IV, alínea h, da Constituição da República. Por isso, considerando que o Município de Macapá se enquadra no referido permissivo constitucional, impõe-se a conclusão de que a necessidade ou não do aumento do número de vereadores se insere no âmbito do mérito administrativo, sobre o qual a legitimidade para propor e a competência para deliberar cabia mesmo à Câmara Municipal de Macapá, por ser a única instituição dotada do poder de avaliar e decidir sobre a conveniência e oportunidade de adoção do aumento do número de Edis permitido pelo citado preceito da Constituição da República, não devendo o Judiciário se imiscuir nessa seara, sob pena de inaceitável violação ao princípio constitucional da independência dos Poderes.

Destarte, acompanhando a conclusão do preclaro Relator, também julgo improcedente o pedido aduzido na presente ADI.

Este é o meu voto.

O Excelentíssimo Senhor Desembargador GILBERTO PINHEIRO (5º Vogal) -Senhor Presidente, Senhora Procuradora, meus eminentes pares, além das razões já expostas aqui, em especial pelo i. Relator e pelo Desembargador Raimundo Vales, quero lembrar, pela experiência que temos também, pois somos membros fundadores do Tribunal Regional Eleitoral.

A Eleição tem um calendário, é bom que se frise, e ele é confeccionado pelo Superior Tribunal Eleitoral com um ano de antecedência. Antes de dezembro este calendário é divulgado, com marco para os atos a serem realizados. Ele não pode mudar prazos. A título de exemplo, imaginemos, se mudássemos de 23 (vinte e três) para 17 (dezessete). Por certo provocaríamos uma grande confusão eleitoral, mesmo porque teríamos de fazer outro cálculo do coeficiente eleitoral. Este tipo de conduta iria gerar grande sobrecarga de trabalho para o Presidente do TRE-Ap, bem como para os Juízes Eleitorais e, logicamente, teria como destino o Tribunal Superior Eleitoral, seria uma confusão que nunca chegaria ao fim.

Ademais, a emenda obedeceu ao princípio legislativo face a Constituição Estadual. Se ela obedeceu todo esse princípio legislativo, não há falar-se em inconstitucionalidade.

Com estas considerações, acompanho o Relator.

O Excelentíssimo Senhor Juiz convocado DÉCIO RUFINO (6º Vogal) -Senhor Presidente, ouvi com atenção o voto do eminente Relator, com sua profundidade e a cultura que lhe é peculiar e também a manifestação dos demais colegas e dizer alguma coisa a mais era ser repetitivo. Dessa forma, estou apenas acompanhando o voto do eminente Relator.

DECISÃO

“O Tribunal Pleno do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Amapá, à unanimidade, rejeitando as preliminares de impossibilidade jurídica do pedido e de ausência de interesse de agir, conheceu da Ação Direta de Inconstitucionalidade. No mérito, pelo mesmoquorum, julgou-o improcedente, nos termos do voto proferido pelo Relator.”